دوشنبه ۰۶ اسفند ۱۳۹۷ ۱۰:۴۴
محمد صادق فراهانی پژوهشگر حقوق عمومی نوشت: 
آزمون شفافیت در حیاط خلوت دولت!/محمد صادق فراهانی

با نگاهی گذرا به لایحه‌ی بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور می‌توان به سادگی دریافت که حدود ۱۲۰۰ هزار میلیارد از ۱۷۰۰ هزار میلیارد تومان بودجه‌ی کل کشور به شرکت‌های دولتی اختصاص یافته است. رقمی بیش از ۷۰ درصد کل بودجه‌ی سالانه‌ی کشور!

با نگاهی گذرا به لایحه‌ی بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور می‌توان به سادگی دریافت که حدود ۱۲۰۰ هزار میلیارد از ۱۷۰۰ هزار میلیارد تومان بودجه‌ی کل کشور به شرکت‌های دولتی اختصاص یافته است. رقمی بیش از ۷۰ درصد کل بودجه‌ی سالانه‌ی کشور!

بی‌شک، این حجم وسیع از وجوه و منابع مالی، مستلزم برقراری سازوکاری دقیق و هوشمند برای نظارت بر نحوه‌ی عملکرد شرکت‌های دولتی و شیوه‌ی مصرف وجوه و منابع گسترده‌ی در اختیار آن‌ها است. تجربه‌ی کشور‌های پیشرو در این زمینه نشان می‌دهد که مؤثرترین راه جهت تحقق نظارت مطلوب بر این شرکت‌ها، تأمین شفافیت امور مالی و اداری آنهاست. امری که تاکنون با وجود تجربیات تلخی، چون «حقوق‌های نجومی مدیران این شرکت‌ها»، «فساد در واگذاری سهام و خصوصی‌سازی آنها» و… به نحو تأسف‌باری در نظام حقوقی ایران مغفول مانده است.

بررسی نظام‌های حقوقی کشور‌های پیشرو در این زمینه و بهره‌برداری از دستاورد‌های آن‌ها می‌تواند نقش بسزایی در رفع این نقیصه ایفا کند. مطالعات انجام شده نشان می‌دهد که در حال حاضر چهار الگوی محوری جهت تأمین شفافیت شرکت‌های دولتی در جهان مورد استفاده می‌گیرد:

نخست- الگوی ایجاد فرآیند حسابرسی داخلی
در این الگو، یا عضوی از هیئت مدیره‌ی شرکت دولتی به عنوان نهاد حسابرسی شرکت، جهت رسیدگی به فرآیند‌های حسابرسی و بررسی صورت‌های مالی آن انتخاب می‌شود و موظف است گزارش حسابرسی خود را به هیئت مدیره‌ی یا کمیته‌ی حسابرسی آن ارائه دهد یا دولت، نماینده‌ی خود (معمولاً عضوی از وزارت اقتصاد) را به عنوان یک نهاد حسابرسی در هر یک از شرکت‌های دولتی به کار می‌گمارد تا همه ساله گزارش حسابرسی خود را به دولت ارائه دهد. در نهایت نیز این گزارش‌ها برای دسترسی عمومی مردم در وب‌سایت وزارت مربوطه منتشر می‌شوند. کشورهایی، چون ایتالیا و یونان از این الگو بهره می‌برند.

تشکیل سازمان حسابرسی کل کشور در سال ۱۳۶۲ به عنوان نهادی وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی و احاله‌ی وظیفه‌ی بازرسی و حسابرسی شرکت‌های دولتی به آن، نمونه‌ای از به‌کارگیری این الگو در نظام حقوقی ایران است، هرچند تا کنون الزام قانونی در خصوص انتشار گزارش‌های حسابرسی آن به تصویب نرسیده است.

دوم- الگوی ارائه‌ی گزارش جامع دوره‌ای به نهاد‌های حاکمیتی
کشورهایی، چون آلمان، سوئیس، هند و ترکیه شرکت‌های دولتی را مکلف کرده‌اند تا گزارشی از اقدامات مالی و اداری خود را در دوره‌های زمانی مشخص جهت پاسخگویی به نهاد‌های حاکمیتی ارائه دهند.
به عنوان مثال در آلمان، اعضای هیئت مدیره‌ی شرکت‌های دولتی بایستی در هر سال، جهت پاسخگویی به سؤالات مربوط به بودجه‌ی شرکت‌های دولتی، سهام آنها، سرمایه‌گذاری‌ها و… در کمیته‌ی پارلمانی خاصی حاضر شوند یا در هندوستان شرکت‌های دولتی موظف‌اند گزارش‌های انطباق خود را به صورت سه ماهه به وزارت اقتصاد این کشور ارسال کنند. مشابه این رویه در ترکیه با ارسال گزارش‌های سالانه به خزانه‌داری کل کشور اتفاق می‌افتد.
می‌توان ماده ۹۶ قانون محاسبات عمومی در خصوص لزوم ارسال گزارش عملیات انجام شده شرکت‌های دولتی به دیوان محاسبات کشور، سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی را نمونه‌ای از به‌کارگیری این الگو در نظام حقوقی ایران به شمار آورد.

سوم- الگوی درج بودجه شرکت‌های دولتی در قانون بودجه
تعدادی از کشور‌ها نیز سعی داشته‌اند تا با استفاده از ظرفیت‌های قانون بودجه همچون «توجه مضاعف افکار عمومی به آن»، «نهاد‌های متعدد ناظر بر اجرای بودجه» و… شفافیت شرکت‌های دولتی را تا حدی ارتقا بخشند. کشورهایی، چون کانادا و اسپانیا با درج بودجه‌ی شرکت‌های دولتی در قانون بودجه‌ی سالانه‌ی خود سعی در کاهش فساد این شرکت‌ها داشته‌اند. در ایران نیز مطابق با ماده ۱ قانون محاسبات عمومی، بودجه‌ی شرکت‌های دولتی بخشی از بودجه‌ی عمومی دولت به شمار می‌آید.

چهارم- الگوی انتشار اطلاعات
کشورهایی، چون سوئد، آرژانتین، برزیل، مکزیک، نیوزلند و کره‌ی جنوبی هر یک سطوح مختلفی از انتشار اطلاعات را به اجرا درآورده‌اند و دولت یا شرکت‌های دولتی خود را مکلف به انجام بخشی از اقدامات ذیل نموده‌اند:
– انتشار لیست کلیه‌ی شرکت‌های دولتی و شرکت‌هایی که به صورت مستقیم یا غیرمستقیم زیرمجموعه‌ی آن‌ها قرار دارند.
– انتشار تمام یا بخشی از اطلاعات مالی شرکت‌های دولتی بر اساس استاندارد‌های گزارش‌دهی مالی جهانی به منظور دسترسی عموم مردم.
– انتشار خودجوش و فعالانه‌ی سلسله مراتب و ساختار داخلی شرکت، فرآیند معاملات دولتی و برنامه فعالیت‌های مقامات آن.
– تعبیه‌ی شبکه‌های ارتباطی مناسب، جهت تسهیل دسترسی مردم به اطلاعات مالی و غیرمالی شرکت‌های دولتی از جمله وب‌سایت‌های رسمی.
– انتشار گزارش‌های سالانه، گزارش‌های دوره‌ای، گزارش‌های نظارت و کنترل داخلی و گزارش‌های مطابقت اقدامات و فعالیت‌های شرکت با مؤلفه‌های توسعه‌ی پایدار مبتنی بر اصل «مطابقت یا توضیح» به این صورت که مندرجات گزارش شرکت یا بایستی حاوی اعلام مطابقت اقدامات و فعالیت‌های آن با مؤلفه‌های مذکور باشد یا توضیح دهد که به چه دلایلی دستورالعمل‌ها رعایت نشده‌اند.

با جمع‌بندی موارد فوق می‌توان دریافت که در نظام حقوقی ایران سه الگو از چهار الگوی فوق، هر یک به نحوی در تأمین شفافیت و نظارت بر شرکت‌های دولتی مورد استفاده قرار گرفته‌اند. تنها «الگوی انتشار اطلاعات» است که آن طور که باید مورد توجه قرار نگرفته و سازوکار مناسبی برای اجرای آن در نظر گرفته نشده است.

بی‌شک، تدبیر چنین سازوکاری جهت افزایش شفافیت عملکرد این شرکت‌ها و تنظیم ساختار آن از اولویت‌ها و ضرورت‌های امروز جامعه‌ی ایران است و تحقق آن نقش بسزایی در راستی‌آزمایی ادعای شفافیت هریک از دولت‌ها خواهد داشت.